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"La massima sicurezza tecnologicamente attuabile"
fonte www.puntosicuro.it / Valutazione dei Rischi
09/06/2016 -
Su cosa sia da
considerare per “massima sicurezza tecnologicamente attuabile” (da intendersi
come sicurezza tecnica, organizzativa e procedurale), era intervenuta nel 1996
la pronuncia “compositiva” della Corte Costituzionale. (C. Cost. 25 luglio 1996, n. 312)
Tale
pronuncia, nel rigettare la fondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 41, c.1 del D.Lgs. 277/91 [1] rilevava come
“Quanto
alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice a quo
[ricorrente -ndr]
rileva, in primo luogo, che la disposizione censurata
appare ispirata al
cosiddetto
principio della massima sicurezza, … Risulterebbe quindi
evidente, ad avviso del giudice a quo, come l'art. 41, comma 1, sia in
contrasto con il principio di determinatezza della legge penale, ...”
Decideva poi
che la
“valutazione, che
il legislatore italiano,
nell'attuare la corrispondente direttiva
comunitaria, ha inequivocamente compiuto, non può essere contrastata da
questa Corte. La cogenza dei valori espressi dall'art. 41 della
Costituzione -secondo il quale
l'iniziativa economica privata non può svolgersi in modo da recare danno alla
sicurezza, alla libertà, alla dignità umana-
è certamente tale da giustificare una valutazione negativa, da parte del
legislatore, dei comportamenti dell'imprenditore che, per imprudenza,
negligenza o imperizia, non si adoperi,
anche al di là degli obblighi
specificamente sanzionati, per ridurre l'esposizione al rischio dei propri
dipendenti.
Per questa ragione, l'eliminazione
dell'art. 41, comma 1, del d.lgs. n. 277 del 1991 dal nostro ordinamento,
sollecitata dal giudice a quo, comporterebbe anche l'eliminazione del
generale
dovere di protezione che esso pone a carico del datore di lavoro e
segnerebbe così un arretramento, e non un avanzamento, sul piano della
concretizzazione dei principî costituzionali.”
Decideva
inoltre (certo con carattere generale -come irradiazione-, piuttosto che
relativo al solo rischio rumore) che:
“l'art. 41, comma 1, del d.lgs. n.
277 del 1991 allarga notevolmente lo spettro dei comportamenti rilevanti e li
investe con norma penale di scopo, che fa riferimento non più solo ai
provvedimenti suggeriti dalla tecnica -- come l'art. 24 del d.P.R. n. 303 del
1956 -- ma anche alle misure organizzative e procedurali concretamente
attuabili.
..La sola via per rendere indenne
l'art. 41, comma 1, del d.lgs. n. 277 del 1991 dalla denunciata violazione
dell'art. 25 della Costituzione è, allora, quella di fornirne, in sede
applicativa, una lettura tale da restringere, in maniera considerevole, la
discrezionalità dell'interprete. Tutto ciò
nella consapevolezza che,
attesa la scelta del legislatore di sanzionare penalmente il generale dovere di
protezione della sicurezza dei lavoratori, che trova nell'art. 41 della
Costituzione il suo fondamento,
il principio di determinatezza incide sulla
fattispecie penale, di necessità, in maniera peculiare.
..
E
il modo per restringere, nel caso
in esame, la discrezionalità dell'interprete
è ritenere
che, là dove parla di misure "concretamente
attuabili", il legislatore si riferisca alle misure che, nei diversi
settori e nelle differenti lavorazioni, corrispondono ad applicazioni tecnologiche
generalmente praticate e ad accorgimenti organizzativi e procedurali
altrettanto generalmente acquisiti,
sicché penalmente censurata sia soltanto la
deviazione dei comportamenti dell'imprenditore dagli standard di sicurezza
propri, in concreto e al momento, delle diverse attività produttive. Ed è in
questa direzione che dovrà, di volta in volta, essere indirizzato
l'accertamento del giudice: ...”
Che la pronuncia avesse carattere
“compositivo” sembra avvertirsi con qualche chiarezza nelle conclusioni:
“L'art. 41 della Costituzione e il pregnante dovere, che da
esso è desumibile, di protezione dei lavoratori,
potrebbe, è vero,
pretendere
dall'imprenditore assai di più e
giustificare una raffigurazione
legislativa che assegni all'impresa il compito di realizzare innovazioni
finalizzate alla sicurezza, nella quale il ruolo di impulso fosse assegnato
al giudice civile ed alla pubblica amministrazione.
Ma la scelta di sanzionare
penalmente, con una norma generale e onnicomprensiva, tutte le fattispecie in
cui l'imprenditore si sottragga a questo ruolo, ha di necessità il suo
contrappeso costituzionale, che è dato dall'esigenza di restringere, in una interpretazione
costituzionalmente vincolata, le potenzialità della disposizione, per non
vanificare il canone di determinatezza della fattispecie penale.”.
Questa
decisione sembrò, ad alcuno, comprimere la portata generale dell'art.
2087c.c. accostandosi, piuttosto, al
principio applicato nei paesi anglosassoni della “massima sicurezza
ragionevolmente praticabile”.
In realtà
la 'critica roditrice' ad ogni tentazione in tal senso venne
svolta, successivamente: dalla metabolizzazione della direttiva quadro 89/391/CEE
e dalla giurisprudenza di legittimità
successiva alla pronuncia medesima.
Si veda al
proposito la sentenza -ancora nel 2008 [2] - della
Corte di Cassazione che riprende il principio di diritto enunciato dalla stessa
Corte nel 1994 (Cass. Pen. Sez. IV, del
29 aprile 1994, n. 10164 – imp. Kuster):
“
..il datore di lavoro
deve ispirare la sua condotta
alle acquisizioni della migliore scienza ed esperienza per fare in modo che il
lavoratore sia posto nelle condizioni di operare con assoluta sicurezza.”
Oggi
sembra affermato, nella giurisprudenza di legittimità, una sorta di
tertium
genus a temperamento
tra i diversi principi della “ massima sicurezza
tecnologicamente attuabile” e della “massima sicurezza ragionevolmente praticabile”.
Ne è
esempio -seguendo l'intento 'compositivo' della Corte Costituzionale- una recente sentenza della Cassazione
penale. ( Sez,
IV, 27 gennaio 2016, n. 3616)
In questa,
i giudici di legittimità, pur rigettando il ricorso, riconoscono come
apprezzabile la censura del ricorrente DdL:
“
Il ricorrente richiama la
sentenza di questa sezione n.
41944
del
19.10.2006, con riferimento alla massima sicurezza tecnologica esigibile dal
datore di lavoro. L'esatta applicazione delle prescrizione tecniche non
esimerebbe il datore di lavoro da responsabilità laddove l'evoluzione
tecnologica le abbia di fatto superate.
…
Il concetto di massima
sicurezza tecnologica [secondo il ricorrente]
, andrebbe
inteso, nella pratica, in massima sicurezza tecnologicamente fattibile, in
virtù del principio della reasonable practicability e dei principi di
tassatività e determinatezza della legge penale.
Altrimenti
l'obbligo a carico del datore di lavoro, nella predisposizione delle misure di
prevenzione e nel successivo aggiornamento delle stesse, sarebbe impossibile da
assolvere, con il rischio di non poter mai sapere di aver assolto gli obblighi
normativi di sicurezza, in quanto in concreto potrebbero esservi delle misure
cautelari sconosciute al datore di lavoro, ma attivabili in base al progresso
tecnico.”
La Corte
così risponde:
“...
A proposito di "massima sicurezza tecnologica"
esigibile dal datore di lavoro, tuttavia, il Collegio ritiene che, se è vero
che questa Corte ha anche affermato che, in materia di infortuni sul lavoro, è
onere dell'imprenditore adottare nell'impresa (nella fattispecie: nel cantiere
edile) tutti i più moderni strumenti che offre la tecnologia per garantire la
sicurezza dei lavoratori… il principio
de quo vada letto alla luce di quello meglio precisato dalla già citata
sentenza
41944
/2006,
Laguzzi, secondo cui, qualora la ricerca e lo sviluppo delle conoscenze portino
alla individuazione di tecnologie più idonee a garantire la sicurezza, non è
possibile pretendere che l'imprenditore proceda ad un'immediata sostituzione
delle tecniche precedentemente adottate con quelle più recenti e innovative,
dovendosi pur sempre procedere ad una complessiva valutazione sui tempi,
modalità e costi dell'innovazione,
purché, ovviamente, i sistemi già
adottati siano comunque idonei a garantire un livello elevato di sicurezza.”
La
richiamata sentenza n. 41944, del 19 ottobre 2006, si era espressa nei seguenti
termini:
“
E' evidente come
non sia possibile pretendere - in ogni caso in cui la ricerca e lo sviluppo
delle conoscenze portino alla individuazione di tecnologie più idonee a
garantire la sicurezza - che l'imprenditore proceda ad un'immediata
sostituzione delle tecniche precedentemente adottate con quelle più recenti e
innovative dovendosi procedere ad una complessiva valutazione sui tempi,
modalità e costi dell'innovazione.
A fronte di una condotta comunque positiva
dell'imprenditore di adeguarsi alle nuove tecnologie - e
purchè i sistemi
adottati siano comunque idonei a garantire un livello elevato di sicurezza
- le scelte imprenditoriali divengono insindacabili.
Questa
Corte condivide quindi le osservazioni recentemente formulate, dallo studioso
italiano che ha maggiormente approfondito i temi della colpa, secondo cui
<non è pensabile che un'impresa rinnovi continuamente le proprie tecnologie,
perché è senz'altro necessario stare al passo con i tempi, ma ciò non può
significare buttare all'aria investimenti per ammodernamenti tecnologici,
rincorrendo incessantemente le novità tecnologiche. In teoria, si innalzerebbe
il livello di sicurezza; in pratica, si condurrebbe l'azienda sull'orlo del
fallimento>.
...fermi
restando i principi già enunciati sugli obblighi dell'imprenditore nel caso di
innovazioni tecnologiche idonee ad assicurare un maggior livello di sicurezza,
su un punto non possono esservi dubbi: qualora l'imprenditore disponga di più
sistemi di prevenzione di eventi dannosi è tenuto ad adottare (salvo il caso di
impossibilità che in questo caso nessuno afferma) quello idoneo a garantire un
maggior livello di sicurezza.
A questo principio non è possibile derogare
soprattutto nei casi in cui i beni da tutelare siano costituiti dalla vita e
dall'integrità fisica delle persone (una valutazione comparativa tra costi e
benefici sarebbe ammissibile solo nel caso in cui i beni da tutelare fossero
esclusivamente di natura materiale).”
Questa
esigenza di temperamento del principio di “ massima sicurezza
tecnologicamente attuabile” ben sembra corrispondere al dettato
dell'art. 41 Cost., sia nella parte in cui esso stabilisce la libertà
dell'iniziativa imprenditoriale, sia nella parte in cui la condiziona al
rispetto dell'utilità sociale e della sicurezza, libertà e dignità umane.
Usando le parole della citata sentenza
41944/2006
“A fronte di una condotta comunque positiva dell'imprenditore di
adeguarsi alle nuove tecnologie -e purché i sistemi adottati siano comunque
idonei a garantire un livello elevato di sicurezza- le scelte imprenditoriali
divengono insindacabili.”
Va però
considerato che il principio della MSTF, nel nostro ordinamento, “attinge”
(anche) dalla <norma in bianco> dell'art. 2087 c.c., ossia dalla
constatazione dell'inevitabile obsolescersi delle tecnologie, del modificarsi
delle organizzazioni produttive e
dell'impossibilità, da parte della stessa
disciplina speciale, di prevedere ogni fattore di rischio [3].
La
storicità universale di tale constatazione è peraltro dimostrata dal suo
recepimento nella direttiva madre dell'89 in materia di SSL.
Infatti
il 14°
'considerando' della direttiva 89/391/CEE
stabilisce che
“i datori di lavoro
sono tenuti a informarsi circa i
progressi tecnici e le conoscenze scientifiche in materia di concezione dei
posti di lavoro,
tenendo conto dei rischi inerenti alla loro impresa,..
in modo da garantire un migliore livello di protezione della sicurezza e della
salute dei lavoratori;”.
E l'art. 4 della stessa stabilisce che
“1. Gli stati membri adottano
le disposizioni necessarie per garantire che i datori di lavoro.. siano
sottoposti alle disposizioni giuridiche necessarie per l'attuazione della
presente direttiva.”
Inoltre il 10° 'considerando'
afferma che “
misure preventive debbono essere adottate o migliorate
senza
indugio per preservare la sicurezza e la salute dei lavoratori in modo da
assicurare un miglior livello di protezione”.
Senza che ciò debba
dipendere da considerazioni di carattere puramente economico (13°
'considerando').
Tale principio era già stato
aggredito (con decisione a mio avviso “politica”, pur nell'infelice
avventurarsi della Commissione CE nel campo della <responsabilità
oggettiva> per il datore di lavoro) dalla sentenza della Corte di Giustizia
europea del 2007 [4],
nella causa che contrapponeva la Commissione al Regno Unito.
Il contenzioso viene qui
sufficientemente richiamato:
La Commissione
delle Comunità europee chiedeva alla Corte
“di constatare che, avendo
circoscritto l'obbligo dei datori di lavoro di garantire la sicurezza e la
salute dei lavoratori in tutti gli aspetti connessi con il lavoro ad un obbligo
di adempiere <nei limiti di quanto ragionevolmente praticabile>, il Regno
Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è venuto meno agli obblighi ad esso
incombenti ai sensi dell'art. 5, nn. 1 e 4, della direttiva del Consiglio 12
giugno 1989, 89/391/CEE..”
Articolo 5
Disposizioni generali
1. Il datore di lavoro è
obbligato a garantire la sicurezza e la salute dei lavoratori in tutti gli
aspetti connessi con il lavoro.
4. La presente direttiva non
esclude la facoltà degli Stati membri di prevedere l'esclusione o la
diminuzione della responsabilità dei datori di lavoro per fatti dovuti a
circostanze a loro estranee, eccezionali e imprevedibili, o a eventi
eccezionali, le conseguenze dei quali sarebbero state comunque inevitabili,
malgrado la diligenza osservata.
Il Regno Unito sosteneva:
- che l'inserimento nella normativa interna della
clausola controversa <nei limiti di quanto ragionevolmente praticabile>
corrispondeva a quanto stabilito nella legge nazionale su SSL:
“Ogni datore
di lavoro è obbligato a garantire la salute, la sicurezza ed il benessere di
tutto il suo personale per quanto ragionevolmente praticabile.” (HSW Act, Sez.
2, n. 1)
- che nella legislazione nazionale tale
statuizione era assistita da sanzione penale e che il
“
datore di lavoro
può sottrarsi a
questa forma di responsabilità unicamente
dimostrando di aver fatto
tutto ciò che era
ragionevolmente praticabile per
evitare l'insorgenza di rischi per la
sicurezza e la salute dei lavoratori. A
tale scopo, è tenuto a dimostrare che esisteva una manifesta sproporzione tra,
da una parte, il rischio per la sicurezza e la salute dei lavoratori e,
dall'altra, il sacrificio accettato in termini di costi, tempo o difficoltà che
l'adozione delle misure necessarie ad evitare l'insorgenza di detto rischio
avrebbe comportato
e che quest'ultimo era
insignificante rispetto a
detto sacrificio.”.
- che la
responsabilità civile del datore di lavoro era comunque prevista da una serie
di disposizioni dei Management of Health and Safety at Work Regulations e che
l'obbligo datoriale al risarcimento di danni causati dalla violazione del
dovere di prudenza nei confronti dei lavoratori costituisce un criterio di
common law.
- che
la clausola controversa, dunque,
rispecchiava le disposizioni
dell'art. 5 e si
conformava completamente al diritto comunitario, pur salvaguardando il
criterio di ragionevolezza e/o praticabilità (cd. principio di
proporzionalità).
Replicava la
Commissione che, così circoscrivendo l'obbligo di sicurezza, il Regno Unito
consentiva di eludere la responsabilità che incombe al datore di lavoro, nel
caso questi riesca “
a
dimostrare che l'adozione di misure che garantiscono la sicurezza e la salute
dei lavoratori risulterebbe manifestamente sproporzionata in termini di costi,
di tempo o di difficoltà qualsiasi, rispetto al rischio effettivo.”
“
Secondo la Commissione, la
definizione in termini assoluti dell'obbligo di sicurezza del datore di lavoro
implica che qualora le misure di prevenzione falliscano quest'ultimo resta
comunque oggettivamente responsabile delle conseguenze che ne discendono per la
salute dei lavoratori”
Sempre secondo la
Commissione,
“l'art. 51, c. 1. della direttiva quadro, oltre
a definire in termini assoluti
l'obbligo del datore di lavoro di garantire la sicurezza e la salute dei
lavoratori in ogni aspetto connesso con il lavoro, come corollario di tale
obbligo sancisce la responsabilità del datore di lavoro per ogni evento lesivo
della salute dei lavoratori che si verifica nella sua impresa.
Dal combinato disposto
dell'art. 5, nn. 1 e 4, della direttiva quadro
la Commissione deduce la
natura di detta responsabilità qualificandola come oggettiva.” (Conclusioni dell'Avvocato Generale Paolo Mengozzi, p. 36
e p. 58)
Su questo
inciampo della Commissione -che non è stata in grado di distinguere tra responsabilità
oggettiva e responsabilità per colpa- le conclusioni dell'Avvocato Generale e
della Corte di Giustizia non potranno che condurre al respingimento del
ricorso.
Con un aspetto,
tuttavia, 'politico' nella pronuncia della Corte invece estraneo alle
conclusioni dell'Avvocato Generale. Il quale costruisce un'architettura logico-giuridica di indubbia
efficacia agli effetti della richiesta di rigetto; e però
“a titolo del
tutto subordinato” illustra conclusivamente le ragioni in base alle le
quali -
“per l' ipotesi in cui la Corte
ritenga di interpretare il
ricorso come volto a far valere l'illegittimità di detta clausola anche in
quanto idonea a limitare la portata dell'obbligazione datoriale di sicurezza
enunciata all'art. 5, n. 1, della direttiva quadro,”- il ricorso dovrebbe a suo avviso essere
accolto. (p. 134 e p. 141)
Ancora più
significativo, ad una lettura in controluce, il p. 18:
“Occorre a questo punto rilevare che la
trasposizione della direttiva 89/391 ha dato origine, in diritto britannico, a
limitati interventi normativi, e ciò sia in quanto il sistema esistente è stato
considerato, nelle sue grandi linee, conforme alle prescrizioni di
quest'ultima, sia per effetto della volontà politica espressa dal governo
conservatore dell'epoca di limitare al minimo l'impatto della direttiva -e più in generale degli interventi
comunitari in materia di politica sociale- sull'ordinamento interno.”
A ciò si aggiunga il dato -reale- che
l'ordinamento giuridico di common law è rigidamente gerarchizzato (sul cd.
'principio del precedente') e la legge scritta ricopre un ruolo secondario nel
sistema delle fonti.
La decisione della Corte di Giustizia non ha comunque avuto
decisive ripercussioni nel nostro ordinamento. Rimasto saldamente ancorato, nel
necessario recepimento della normativa europea, ai principi costituzionali e al
precetto generale di cui all'art. 2087 c.c.
Grandemente
meritevole appare, in questo spettro, l'azione della magistratura. Verrebbe da
dire -specie per la sua autorevolezza e risonanza: soprattutto quella di
legittimità. Non fosse che, nella stragrande maggioranza dei casi, essa agisce
a conferma delle sentenze dei giudici
del merito (ai quali dunque è giusto che il merito vada riconosciuto).
A
conclusione di queste note, certo brevi e discontinue, resta da considerare che
la formulazione dell'art. 41, c. 1, del Dlgs. 277/91 verrà letteralmente
ripresa, tra le “Misure generali di tutela” nell'art. 3, c. 1, lett. b), del
Dlgs. 626/94, ed ora nell'art. 15, c. 1, lett. c), del Dlgs. 81/08:
1. Le misure generali di tutela della salute e della
sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro sono:
c) l’eliminazione dei rischi e, ove ciò non sia possibile,
la loro riduzione al minimo in relazione alle conoscenze acquisite in base al
progresso tecnico;
Da notare che il principio della massima sicurezza tecnologicamente
attuabile viene espressamente richiamato anche dagli artt. 2 (Definizioni), c.
1, lett. n), e 29 (Modalità di effettuazione della valutazione dei rischi), c.
3:
n) «prevenzione»:
il complesso delle disposizioni o misure necessarie anche
secondo la
particolarità del lavoro, l’esperienza
e la tecnica, per evitare o
diminuire i rischi professionali nel rispetto della salute della popolazione e
dell’integrità dell’ambiente esterno;
3. La valutazione dei rischi deve essere immediatamente
rielaborata, nel rispetto delle modalità di cui ai commi 1 e 2, in occasione di
modifiche del processo produttivo o della organizzazione del lavoro significative
ai fini della salute e sicurezza dei lavoratori, o
in relazione al grado di
evoluzione della tecnica, della prevenzione o della protezione o a seguito
di infortuni significativi o quando i risultati della sorveglianza sanitaria ne
evidenzino la necessità. A seguito di tale rielaborazione,
le misure di
prevenzione debbono essere aggiornate.
Pietro Ferrari
Commissione salute
e sicurezza sul lavoro - Filcams-Brescia
[1]
DECRETO LEGISLATIVO 15 agosto 1991, n. 277
“Attuazione delle direttive n. 80/1107/CEE, n. 82/605/CEE, n.
83/477/CEE, n. 86/188/CEE e n. 88/642/CEE, in materia di protezione dei
lavoratori contro i rischi derivanti da esposizione ad agenti chimici, fisici e
biologici durante il lavoro, a norma dell'art. 7 della legge 30 luglio 1990, n.
212”
Art. 41.
Misure tecniche,
organizzative, procedurali
1. Il datore
di lavoro riduce
al minimo, in
relazione alle conoscenze
acquisite in base al progresso tecnico, i rischi derivanti dall'esposizione al
rumore mediante misure tecniche, organizzative
e procedurali, concretamente attuabili,
privilegiando gli interventi alla fonte.
che, là dove parla
di misure "concretamente attuabili", il legislatore si riferisca alle
misure che, nei diversi settori e nelle differenti lavorazioni, corrispondono
ad applicazioni
tecnologiche
generalmente praticate e ad accorgimenti organizzativi e procedurali
altrettanto generalmente acquisiti, sicché penalmente censurata sia soltanto la
deviazione dei comportamenti dell'imprenditore dagli standard di sicurezza
propri, in concreto e al momento, delle diverse attività produttive. Ed è in questa direzione che dovrà, di volta
in volta, essere indirizzato l'accertamento del giudice: ...”
[2] Cassazione
Penale, Sez. 4, 8 febbraio 2008, n. 6280
[3] “l’art.
2087 codice civile è norma di chiusura del sistema costruito con tecnica
normativa aperta volta a supplire alle lacune della disciplina speciale che non
può prevedere ogni fattore di rischio. La norma ha una funzione precettiva
immediata e cogente, costitutiva dell’obbligo di protezione cioè di attuale
applicazione delle misure di sicurezza esistenti, ovvero già rinvenibili ed
esigibili secondo un parametro di adeguatezza sociale.”
[4] Corte di Giustizia – Terza Sezione, 14 giugno
2007 causa C-127/05 Commissione/Regno Unito
Il Regno Unito sosteneva:
- che l'inserimento nella normativa interna della
clausola controversa <nei limiti di quanto ragionevolmente praticabile>
corrispondeva a quanto stabilito nella legge nazionale su SSL: “Ogni datore di
lavoro è obbligato a garantire la salute, la sicurezza ed il benessere di tutto
il suo personale per quanto ragionevolmente praticabile.” (HSW Act, Sez. 2, n.
1)
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